處理好產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策的關系，從強調(diào)發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策主導作用轉(zhuǎn)向強調(diào)發(fā)揮競爭政策基礎作用
2010年以后中國成為世界第一制造業(yè)大國，2018年我國制造業(yè)增加值占世界份額達到28%，已是美國和日本兩國制造業(yè)增加值總和。無疑，在中國制造業(yè)大發(fā)展過程中，產(chǎn)業(yè)政策發(fā)揮了重要作用。但是，制造業(yè)從高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，關鍵任務是實現(xiàn)制造業(yè)從大到強的轉(zhuǎn)變，提高制造業(yè)創(chuàng)新能力是關鍵，尤其是在新工業(yè)革命背景下需要通過創(chuàng)新培育壯大新興產(chǎn)業(yè)、優(yōu)化升級傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，提高制造業(yè)智能化、高端化、綠色化和服務化水平，這就需要強化競爭政策的基礎性地位，創(chuàng)造公平競爭的制度環(huán)境，鼓勵中小企業(yè)加快成長。競爭政策的基礎性地位能否實現(xiàn)，直接決定了市場能否在資源配置發(fā)揮決定性作用。早在2015年發(fā)布的《中共中央國務院關于推進價格機制改革的若干意見》，明確提出確立競爭政策的基礎性地位，以及加快建立競爭政策與產(chǎn)業(yè)、投資等政策的協(xié)調(diào)機制。
產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策的協(xié)調(diào)，關鍵是要隨著工業(yè)化的深入而逐步更多依靠競爭政策，同時對產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)容、實施方式進行動態(tài)調(diào)整。從工業(yè)化進程看，在工業(yè)化初中期階段，出于后發(fā)國家趕超的需要，選擇性產(chǎn)業(yè)政策的確發(fā)揮了重要的作用，尤其是“扶大限小”對重化工主導產(chǎn)業(yè)的發(fā)展作用明顯。但是在進入工業(yè)化后期以后，制造業(yè)需要從資金密集型主導轉(zhuǎn)向技術密集型主導，這需要更多依賴技術創(chuàng)新尤其是顛覆性創(chuàng)新。這種背景下，只有賦予競爭政策具有基礎性地位、推進產(chǎn)業(yè)政策從選擇性向功能性轉(zhuǎn)型，從而形成更加公平的競爭環(huán)境，這樣才能促進制造業(yè)創(chuàng)新能力提高，實現(xiàn)制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。這時，政府產(chǎn)業(yè)政策側(cè)重于為企業(yè)營造一個良好的國內(nèi)競爭環(huán)境，主要是信息、技術、組織、培訓和制度方面給予企業(yè)輔助性的支持。
需要指出的是，面對新工業(yè)革命的機遇和挑戰(zhàn)，近些年一些發(fā)達國家紛紛推進了大力推進先進制造業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略，這包括2018年的《美國先進制造業(yè)領導戰(zhàn)略》、2019年的《德國工業(yè)2030戰(zhàn)略》，等等。這被有的人解讀為發(fā)達國家通過產(chǎn)業(yè)政策的政府力量干預制造業(yè)發(fā)展，但實際上，這些所謂產(chǎn)業(yè)政策實施的范圍、力度和機制都是在反壟斷等競爭政策嚴格約束下的，發(fā)達國家長期以來形成的競爭政策的市場基礎作用并沒有因此而受到損害。對于我國而言，加快推進競爭政策的基礎性地位確立、建立競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)機制，對于制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展至關重要。
處理好制造業(yè)基礎能力培育與制造業(yè)規(guī)模擴張的關系，從強調(diào)制造業(yè)規(guī)模擴張轉(zhuǎn)向強調(diào)制造業(yè)基礎能力再造
改革開放以來，中國制造業(yè)基于龐大的市場規(guī)模、后發(fā)模仿趕超的技術路徑、要素低成本供給等比較優(yōu)勢，快速發(fā)展成為世界產(chǎn)業(yè)規(guī)模第一的制造業(yè)世界大國，從全球制造業(yè)增加值分布看，2005年中國制造業(yè)增加值全球占比11.6%，工業(yè)化國家占比69.6%，而到2017年該比例中國上升到24.8%，而工業(yè)化國家占比下降到55.3%，中國制造業(yè)增加值占比增長的份額恰恰是所有工業(yè)化國家制造業(yè)占比下降的份額。但是，同樣也是由于上述比較優(yōu)勢，造成了中國制造業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模快速擴張的背后是中國產(chǎn)業(yè)基礎能力存在巨大短板的嚴峻現(xiàn)實。中國制造業(yè)的核心基礎零部件(元器件)、關鍵基礎材料、先進基礎工藝和產(chǎn)業(yè)技術基礎等產(chǎn)業(yè)基礎能力與工業(yè)化國家差距很大，這嚴重制約了產(chǎn)業(yè)鏈的高級化、合理化水平，影響到中國制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，制約了現(xiàn)代化經(jīng)濟體系建設。
推進中國制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，必須打破這種基于后發(fā)模仿趕超、低成本的制造業(yè)發(fā)展路徑的依賴，對我國制造業(yè)基礎能力進行再造。制造業(yè)基礎能力再造，對于我國制造業(yè)和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展至關重要，同時也是未來經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的難點，實施制造業(yè)基礎再造工程可以認為是新形勢下的又一攻堅戰(zhàn)。
實施制造業(yè)基礎再造工程，要把握以下幾個關鍵措施。
一是要高度重視基礎研究、共性技術、前瞻技術和戰(zhàn)略性技術的研究。構(gòu)建開放、協(xié)同、高效的共性技術研發(fā)平臺，健全需求為導向、企業(yè)為主體的產(chǎn)學研一體化創(chuàng)新機制，抓緊布局國家實驗室，重組國家重點實驗室體系。
二是尋求制造業(yè)重點領域和環(huán)節(jié)進行突破，圍繞關鍵基礎材料、核心基礎零部件(元器件)、先進基礎工藝等，著力解決制約制造環(huán)節(jié)的關鍵瓶頸和“卡脖子”問題。
三是認識迭代性技術創(chuàng)新和顛覆性技術創(chuàng)新的路徑差異，重視培育有利于顛覆性技術創(chuàng)新的環(huán)境。中小企業(yè)在顛覆性創(chuàng)新方面具有重要意義，要加大對中小企業(yè)創(chuàng)新支持力度。進一步加強知識產(chǎn)權(quán)保護和運用，完善反壟斷等競爭政策，形成有效的創(chuàng)新激勵機制。
四是建立制造業(yè)基礎能力評估制度。首先建立制造業(yè)基礎能力評估體系，然后基于該體系對制造業(yè)供應鏈和關鍵技術進行全面調(diào)查評估，每年進行兩次，準確把握和評估我國供應鏈和關鍵技術的現(xiàn)狀，分析制造業(yè)的創(chuàng)新鏈、供應鏈、產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈分布，這不僅對于制造業(yè)基礎能力再造具有重要意義，同時也有利于在中美貿(mào)易摩擦中掌握主動。
處理好制造業(yè)轉(zhuǎn)移與產(chǎn)業(yè)安全的關系，在科學把握產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移規(guī)律的基礎上強化產(chǎn)業(yè)安全能力
我國已經(jīng)成為世界制造中心，制造業(yè)也已形成了世界上最完整的產(chǎn)業(yè)體系，這極大地提高了我國經(jīng)濟韌性，在一定程度上構(gòu)成了我國產(chǎn)業(yè)安全屏障。但是，隨著我國經(jīng)濟發(fā)展，制造業(yè)勞動力成本不斷提升，環(huán)境資源約束不斷強化，近些年我國制造業(yè)出現(xiàn)了向成本更低的發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移的趨勢。同時我國的經(jīng)濟發(fā)展也到了我國更多企業(yè)“走出去”的階段。總體上看，這符合經(jīng)濟發(fā)展過程中的“雁陣理論”所揭示的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移規(guī)律。
但是，在中美貿(mào)易摩擦背景下，由于美國政府對我國的刻意打壓和對全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈和價值鏈的破壞，中國制造業(yè)向外轉(zhuǎn)移的壓力進一步加大，可能會影響我國產(chǎn)業(yè)安全和經(jīng)濟穩(wěn)定。
制造業(yè)是強國之基、興國之器、立國之本，從產(chǎn)業(yè)安全和經(jīng)濟穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展角度看，我國制造業(yè)在經(jīng)濟中必須保證相當比例，避免制造業(yè)空心化，這也是制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。這需要遏制兩方面趨勢，一方面是制造業(yè)在三次產(chǎn)業(yè)占比過早或者過快下降的“過早去工業(yè)化”或者“過快去工業(yè)化”趨勢，另一方面是制造業(yè)轉(zhuǎn)移境外的趨勢。
對于第一方面趨勢，需要高度重視制造業(yè)發(fā)展、提高制造業(yè)供給體系質(zhì)量，形成工業(yè)和服務業(yè)良性互動、融合共生的關系，從體制機制上化解近些年經(jīng)濟“虛實結(jié)構(gòu)失衡”問題。
關于制造業(yè)向外轉(zhuǎn)移問題，要針對具體原因綜合施策。一是針對中美貿(mào)易摩擦引起的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，需要有理有力有節(jié)積極應對，保護中國制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈完整性和技術生態(tài)的開放協(xié)同。二是在認識產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移“雁陣理論”規(guī)律基礎上，基于中國區(qū)域廣闊而又發(fā)展不平衡，繼續(xù)推進產(chǎn)業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移，形成“國內(nèi)版”“雁陣理論”產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移格局。三是不斷優(yōu)化完善營商環(huán)境，打造公平法治便捷透明的市場環(huán)境，通過營商環(huán)境的綜合改善，降低制度性交易成本，抵消其他成本因素的負面效應，吸引和培育高水平的制造企業(yè)。四是借鑒日本“母工廠”制度降低“制造業(yè)空心化”對產(chǎn)業(yè)安全的負面影響。所謂“母工廠”是在本國建立的在制造體系中發(fā)揮開發(fā)試制、技術支持和維護本國技術先進性地位的企業(yè)載體和現(xiàn)代工廠，具有在生產(chǎn)制造層面不斷優(yōu)化技術、改進能力的功能，境外的工廠一般是“母工廠”的復制。在中國企業(yè)“走出去”和“雁陣”轉(zhuǎn)移的大背景下，中國企業(yè)應該在中國境內(nèi)建造覆蓋各個產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)關鍵環(huán)節(jié)“母工廠”，即使發(fā)生產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，但產(chǎn)業(yè)的核心技術和基礎能力仍保留在“母工廠”，從而提高制造業(yè)產(chǎn)業(yè)安全。